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Comentarios sobre las recientes modificaciones a la Ley 13/2011 de regulación del juego

En el BOE de 3 de noviembre se publica la Ley 23/2022 por la que se modifica la Ley 13/2011, de 27 de Mayo , de regulación del Juego. Hay que decir, sin embargo, que una gran parte de esta Ley (sus Disposiciones Finales primera Segunda, con textos más extensos que el grueso de la Ley propiamente dicha), no se refieren a la Ley 13/2011 de regulación del juego (“LRJ”), si no al Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias “Ley General de Consumidores y Usuarios”, adición que poco tiene que ver con la LRJ, e introducida durante la tramitación parlamentaria, lo que constituye una táctica de la que se quejan, no sin razón, muchos parlamentarios.

Analizaremos a continuación sólo los preceptos que se refiere a la “modificación de la LRJ”, aunque veremos que, de nuevo, algunos de ellos no tienen nada que ver con ella, sino que se “adhieren” a dicha LRJ de una forma técnicamente artificiosa.

Quitando unas y otras, no estamos ante una modificación sustancial de dicha Ley, pues en su casi totalidad queda vigente, y más bien podemos tratarla como un remiendo que pretende coser algunas costuras legislativas de algunos aspectos que habían quedado abiertos, al pretender el actual Gobierno ejecutar algunas políticas en esta materia. Ha habido otras modificaciones anteriores de la LRJ más importantes que esta. Por ejemplo, la Ley 3/2013 que suprimió la primitiva creación y regulación de la nonnata Comisión Nacional del Juego; o la última reseñable Ley 11/2021, que ya incorporaba algunos preceptos relacionados con la lucha contra el fraude.

Contenido inicial del Proyecto de Ley. La “legalización del Servicio SIGMA”

El Proyecto aprobado inicialmente por el Gobierno y remitido a las Cortes traía una sola cuestión sustancial muy particular: la regulación legal del denominado “Servicio de investigación global del mercado de apuestas (SIGMA)”. Este es un verdadero “Servicio” de la Administración, en el sentido formal del término, creado y asignado a la DGOJ para el manejo de una herramienta informática, y como tal “Servicio”, ya operaba dentro la Subdirección General de Inspección de la DGOJ, y así consta en la Estrategia de Supervisión de la actividad de juego 2018”. Una asignación de funciones normalmente no requiere una Ley formal, no tienen que ser discutida en las Cortes Generales. Se asigna al órgano administrativo y los funcionarios materialmente la ejecutan.

Este Servicio ha venido funcionando normalmente para instruir las actividades de la CONFAD (Comisión Nacional para combatir la manipulación de las competiciones y el fraude en las apuestas) que es un órgano interdepartamental creado en la Orden PCI/759/2019 del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad. Esta Comisión, en la que participa la DGOJ, está fundamentalmente al servicio de los órganos policiales, y para coadyuvar las investigaciones de los fraudes en materia de apuestas, que normalmente tienen trascendencia penal. También están representados en esta Comisión la Dirección General de Deportes, el Consejo Superior de Deportes, la Dirección General de la Policía, la de la Guardia Civil, y representantes del sector de juego en España.

Al tratarse una gran cantidad de datos, era necesario dotar a este tratamiento de una base de legitimación sólida, la legal (en lugar del mero interés público y/o interés legítimo); Se establece de manera inequívoca que La Dirección General de Ordenación del Juego (la “DGOJ”) es la responsable del tratamiento de estos datos. También se enumeran los organismos y entidades que colaborarán con SIGMA: El Consejo Superior de Deportes, las federaciones deportivas, las ligas profesionales y los operadores de juego. Desde un punto de vista de normativa de protección de datos, se califican como encargados de tratamiento, es decir, prestadores de servicio a la propia DGOJ, pero con una precisión, solo podrán tener acceso a los datos que cada uno de estos organismos aporte. Es decir, el Consejo Superior de Deportes, por ejemplo, no podrá tener acceso a los datos que aporten los operadores de juego ni viceversa. Es la DGOJ la única que podrá centralizar toda la información que luego será cedida a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y los cuerpos de policía autonómica. Se excluye explícitamente el tratamiento de los datos de carácter especial, como son los datos personales que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, los datos genéticos, biométricos y los relativos a la salud, orientación o vida sexual de las personas, así como cualquier otro dato que sea irrelevante o innecesario. Los operadores de juego tendrán que tener especial cuidado con no comunicar los datos relativos a juego responsable pues, a nuestro criterio, estos pueden ser considerados de salud. Se establece que el plazo máximo de tratamiento (conservación) de estos datos por parte de SIGMA es de un año.

Esta regulación básica legal de esta base de datos fue el inicial y único objeto del Proyecto remitido a las Cortes, y se aprueba tal y como fue remitido, técnicamente adicionando una Disposición Adicional Novena a la LRJ, y conviene resaltar que:

  • En estos momentos ya existe un Convenio de la DGOJ con el Consejo Superior de Deportes (BOE de 30-8-2021), para la “cesión” de los datos señalados, pues sin su colaboración sería imposible el desarrollo de sus objetivos.
  • Esta herramienta está materialmente residenciada en la DGOJ, y se inserta en la LRJ, que es la norma principal reguladora de este sector económico, pero podía estarlo en cualquier otro Departamento relacionado con el deporte, o con los Cuerpos de Seguridad a los que sirve.

Contenido adicional del Proyecto remitido inicialmente a las Cortes

La otra norma contenida en el Proyecto remitido a Cortes era una escueta adición de una función de la DGOJ de las reseñadas en el Art. 21 de la LRJ. Esta función legal propuesta, y finalmente aprobada consiste en

proteger a los grupos de jugadores en riesgo evaluando la eficacia de las medidas sobre juego responsable o más seguro dirigidas a estos colectivos que, en cumplimiento de las obligaciones regulatorias que sean de aplicación , deban desarrollar los operadores de juego

Con ser una definición difusa y redundante con otras que ya tiene la citada DGOJ, heredadas de la Comisión Nacional del Juego (el Art. 21 tiene ya otros 17 parágrafos en la lista) más bien parecía destinada a “legalizar” el simultáneo Reglamento que desarrolla entornos más seguros de juego, pendiente de aprobación todavía, y que se comenzó a tramitar, y llevaba un recorrido muy avanzado cuando se promovió esta Ley. Quizás reconociendo con ello que muchos de los preceptos que se incluyen en dicho Decreto requieren de una cobertura legal para incluirlo con éxito en nuestro Ordenamiento Jurídico que así lo requiere.

Aún así, parece que la ambigua y redundante redacción de dicho párrafo, apenas alcanza a “legalizar” poco más que el término empleado por el Real Decreto en proyecto (la “evaluación de las medidas”), pues no detalla nada más.

Otras modificaciones de la LRJ introducidas en los períodos de enmiendas

Al Proyecto inicialmente remitido a Cortes, con los escuetos términos antes señalados, se han añadido en la tramitación parlamentaria otras modificaciones de la LRJ, de contenido variado:

A/ Se añade un Artículo 7 bis, titulado de los principios generales para la publicidad, la promoción y patrocinio de las actividades de juego”, introduciendo el concepto de “responsabilidad social”, sobre el que pivotan las prohibiciones con relación al contenido de las comunicaciones comerciales.

Esta adición muy probablemente surja de un hecho colateral a la tramitación de la Ley: el Tribunal Supremo ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad sobre el Art. 7. 2 de la LRJ, lo que ha creado una importante inseguridad jurídica. Este artículo constituía la única cobertura legal que el Gobierno pretendía dar al reciente Real Decreto 958/2020 de Comunicaciones Comerciales de Actividades de Juego, norma que tuvo una larga y polémica tramitación y final contenido. Por si el Tribunal Constitucional decide declararlo nulo, ahora se cuenta con este nuevo Art. 7 bis que en parte, aunque no totalmente, paliaría este hipotético déficit legal.

B/ Se añade un apartado 3 al Artículo 8, que hace mención expresa a los posibles Convenios de Colaboración con las Comunidades Autónomas para interconexionar los distintos Registros de Interdicciones de acceso al juego (registros de prohibidos) existentes, una tarea que hasta ahora se venía realizando con algunas de ellas (Castilla La Mancha y Cantabria) con el fin de coordinar las prohibiciones de los distintos ámbitos estatal y autonómico, mediante desarrollos informáticos. Aunque esta solución legal es una de las formas de abordar este problema, ya hemos manifestado en otros comentarios que el sentido de la modificación podía haber sido otro más “atrevido”: recabando la competencia exclusiva, y aplicable a todo el Estado, para regular, y llevar este Registro, pues estamos ante la restricción de una libertad civil (la de jugar), que no puede ser asumida, y este es nuestro criterio, en el ámbito de las Comunidades Autónomas (Art.  149, 8º de la CE: Legislación Civil). Por las mismas razones por las que sería absurda la existencia de Registros de Penales Autonómicos.

C/ Y se modifica el Art. 13, 2 c) de la LRJ, que rebaja la exigencia de carecer de antecedentes infractores para obtener la licencia de juego estatal, al eliminar la referencia a los antecedentes por infracciones muy graves incursas en las Leyes de Juego autonómicas.

Otra norma aprobada que (tampoco) tiene una relación consustancial con la LRJ. 

La Ley aprobada adiciona, por último, una nueva Disposición Adicional Décima a la LRJ que titula Directrices para el uso más seguro de los activos digitales no fungibles, las cajas botín o las mecánicas de monetización de la participación de los usuarios en videojuegos”.

Como se desprende del título, estamos ante un mandato al Gobierno en la materia de videojuegos, que más bien requeriría de una Ley específica al efecto, que es lo que, al menos respeto a las “cajas botín” ya está en el texto de un Anteproyecto sometido a información pública en el mes de Julio. En definitiva, podía haberse ahorrado esta artificiosa adición de última hora.

La Ley 23/2022 por la que se modifica la Ley 13/2011, de 27 de Mayo aprobada entró en vigor el viernes 4 de noviembre.

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