EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA: Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, vengo a promulgar la siguiente ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Comunidad Autónoma de Extremadura asume, en virtud del artículo 9.1 del Estatuto de Autonomía, en redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, competencia exclusiva sobre el fomento del desarrollo económico y social de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional; especialidades del procedimiento administrativo; turismo, ordenación, planificación, información y promoción interior y exterior; regulación de los derechos y obligaciones de los usuarios y de los prestadores de servicios turísticos, regulación y clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y hosteleros; espectáculos; y actividades recreativas, ordenación general del sector y régimen de intervención administrativa y control de espectáculos públicos; casinos, juegos y apuestas, incluidas las modalidades por medios telemáticos cuando la actividad se desarrolle exclusivamente en Extremadura.
Extremadura conserva un magnífico estado de biodiversidad porque el 90% del territorio, si excluimos a las ciudades, es un desierto demográfico (1’5 hab/km2). Sus ciudades son pequeñas y sus núcleos rurales dispersos, sin actividades que impacten significativamente sobre el medio ambiente.
En consecuencia, es necesario impulsar la implantación de un modelo de desarrollo sostenible en la Comunidad Autónoma, que incentive el desarrollo integral de las zonas rurales en equilibrio con las zonas urbanas a efectos de la generación de empleo en el sector servicios también en el medio rural. De suerte que los empleos del sector industrial destruidos con la crisis, que se están reemplazando en el sector servicios en las ciudades e incrementando la despoblación del medio rural, reviertan en sinergia positiva, convirtiendo al medio rural en un elemento atractivo para la innovación social y la implementación de las políticas de desarrollo, como elemento de progreso endógeno de los recursos naturales y palanca de crecimiento sostenible.
El establecimiento de los objetivos de política económica así fijados requiere la aprobación de diversas medidas normativas, que permitan una mejor y más eficaz ejecución de las políticas públicas por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Pieza clave para la consecución de los objetivos antes mencionados es la iniciativa empresarial como manifestación del derecho de establecimiento y libre prestación de servicios, que los poderes públicos deben proteger y potenciar, adoptando medidas que canalicen dicha iniciativa. En nuestra Comunidad es necesario, por tanto, introducir medidas encaminadas a la modificación de las distintas normas sectoriales, en su mayor parte de rango legal, que fomenten la actividad económico-empresarial en la región.
Tales modificaciones tienen razón de ser porque la normativa preexistente no había previsto la instalación en nuestro territorio de complejos de grandes dimensiones que aúnen establecimientos de turismo (hoteles, balnearios, equipamientos culturales, centros de congresos, campos de golf o de recreo acuático), junto con establecimientos destinados al ocio adulto (casinos, bingos, salas de juego, etc.), en un mismo espacio.
La presente Ley pretende dar cobertura jurídica a cualesquiera iniciativas empresariales que pretendan implantar de forma sostenible una instalación de Ocio de Alta Capacidad. A este fin, la Ley define un marco jurídico de suficiente flexibilidad y amplitud para diferentes tipos de iniciativas, que hasta ahora carecían de un régimen legal de garantías para su implantación y desarrollo. El sistema de garantías que desarrolla la Ley pretende, además, abrir el mercado del turismo internacional en Extremadura.
Las dimensiones y complejidad de las grandes instalaciones de ocio son evidentes. Como palmaria es la complejidad en la coordinación de competencias afectadas por esa dimensión, que requieren de una respuesta pública ágil difícilmente alcanzable mediante la actual regulación sectorial. Ello aconseja, en función de esa especial circunstancia, arbitrar un régimen jurídico integral que lo facilite.
Es valor constitucional dimanante de nuestro Estado social y democrático de derecho la igualdad efectiva a la que deben abocar las políticas públicas, de tal suerte que se corresponde con ese principio efectivo de igualdad que los poderes públicos promuevan la creación de marcos jurídicos efectivos para que la iniciativa privada genere progreso económico. Y, singularmente, que hagan posible la captación de iniciativas internacionales de desarrollo económico que por su evidente intensidad y envergadura pueden coadyuvar a la sostenibilidad económica de la Comunidad Autónoma.
El objeto de esta Ley, por tanto, es resolver el tratamiento unitario de diversas regulaciones en diferentes sectores, para dar respuesta a un tipo de complejos hasta ahora inexistentes en la región. Supone, por tanto, una innovación del ordenamiento jurídico autonómico.
La justificación del objeto de la Ley se sustenta en los requisitos cuantitativos y cualitativos mínimos contemplados para tal clase de complejos, en los apartados relativos a inversión, empleo y volumen de negocio proyectado.
La presente norma se caracteriza como intervención mínima posible en garantía del cumplimiento de los requisitos legales para su establecimiento y en salvaguarda de los principios de igualdad y proporcionalidad. Todo ello con la imprescindible y esencial agilidad en la respuesta de la Administración, dada la necesidad de acompasar los tiempos de respuesta administrativa a los tiempos de decisión estratégica de los proyectos empresariales de ámbito internacional. Una respuesta administrativa tardía o extemporánea conlleva la pérdida de oportunidad de localización en Extremadura de proyectos que por su dimensión pueden cambiar el devenir macroeconómico de la región y revertir del declive demográfico.
La debilidad del tejido productivo extremeño, su escasa densidad y la pequeña dimensión predominante de las empresas, de las que el 96’7% son micropymes, están en el origen de que las crisis económicas tengan, en Extremadura, un efecto negativo más intenso en términos de caída de la producción y del desempleo en Extremadura, que en otros ámbitos geográficos. De igual forma, las recuperaciones registran en la región una intensidad menor. Resulta evidente, pues, la necesidad de que exista un entramado empresarial mayor y más fuerte, una mayor masa crítica empresarial que asegure un crecimiento económico más dinámico y duradero.
Existen numerosos precedentes en otros territorios del efecto multiplicador que tiene la implantación de proyectos empresariales de gran escala; inversiones de peso que, contando con apoyo público, han provocado un efecto movilizador de recursos materiales y humanos que han derivado en consecuencias favorables para la economía de toda una zona de influencia, región o país.
Suele tratarse de proyectos emblemáticos, que tienen consecuencias positivas directas sobre el entorno en el que se ubican, sirviendo de foco de atracción para un conjunto de empresas de menor dimensión que les sirven de apoyo, así como otros efectos provechosos inducidos sobre sectores anejos que derivan en un crecimiento destacado de la economía y de la ocupación en general.
La implantación de un proyecto empresarial singular y de extraordinaria dimensión y alcance suele provocar un punto de inflexión en el contexto económico del territorio donde se localiza, tanto durante el proceso de instalación como durante la fase de producción o explotación propiamente dicha. El volumen de inversión directo e indirecto movilizado produce una espiral positiva de inversión y consumo que sirve de catalizador para un proceso de activación económica, con inmediatas repercusiones favorables en el mercado de trabajo y en el bienestar del conjunto de la ciudadanía.
De igual manera, resulta especialmente relevante que estas grandes inversiones empresariales, además de generar riqueza y empleo en el sistema productivo extremeño, conlleven una aportación directa a la cohesión territorial y al desarrollo de zonas desfavorecidas, al suponer la implantación de nuevas actividades económicas que sustituyan a sectores en declive o en reconversión.
Otro factor importante que considerar de estos grandes proyectos es el aumento, mediante el pago de impuestos, de los ingresos fiscales de la región, contribuyendo a la financiación de servicios públicos como sanidad, educación o políticas sociales.
En materia de planeamiento, la presente Ley parte de las particularidades que tienen los complejos o grandes instalaciones de ocio, que son tratados por el Derecho comparado de un modo específico.
El régimen jurídico del planeamiento urbanístico vigente en Extremadura se ha diseñado para el desarrollo de las ciudades. Su justificación básica es el crecimiento demográfico, intentando dar respuesta a un modelo de ciudad (zonas verdes, equipamientos comunitarios destinados a la población a la que va destinada el uso residencial permanente). Paralelamente, el Uso industrial previsto subsidiariamente en la legislación urbanística es muy específico. Y se basa en el tradicional modelo de transformación de materias primas. Ambos diseños son insuficientes para dar cobertura a la actividad que se desarrolla en los complejos que esta Ley regula, pues obedece a otras necesidades.
La singularidad de estos proyectos exige, de manera esencial, dotar de agilidad la tramitación administrativa correspondiente. Exigencia impuesta por la velocidad de la toma de decisiones de los operadores en los mercados internacionales en materia de turismo, todo ello sin olvidar el debido cumplimiento de los deberes de control público en materia de urbanismo en salvaguarda del interés general.
El Derecho comparado en materia de Urbanismo tiende, desde principios del siglo XXI, a la simplificación del procedimiento urbanístico. No obstante, han de mantenerse los principios básicos en materia de protección del medio ambiente, por lo que la ordenación deberá someterse a la Evaluación Ambiental Estratégica del Plan, siempre será sin perjuicio de los tramites ambientales que sean preceptivos en caso de que se afecten infraestructuras estatales, y a la participación ciudadana, de tal modo que la comunidad donde radique la instalación deberá tener conocimiento del proyecto.
La presente Ley aborda la tramitación del Planeamiento de un modo específico. Siendo el urbanismo una cuestión de orden público, los instrumentos de planeamiento y su ejecución deberán contener un análisis de las distintas alternativas que acrediten la justificación de la localización del Complejo, y que tal análisis se incluirá en el Plan de Ordenación con Incidencia Territorial y Ejecución de las Grandes Instalaciones de Ocio cuya aprobación inicial se produce cuando se determina, mediante Decreto de la Junta de Extremadura, la calificación de Gran Instalación de Ocio, tanto desde el punto de vista meramente urbanístico como medio ambiental y social, de manera que los municipios donde se ubique el Complejo manifiesten su conformidad con el mismo. Por otro lado, la justificación del Planeamiento es de índole económica, en la medida que la fuerte inversión justifica el desarrollo urbanístico. A la vez, resulta necesario agilizar la tramitación del Planeamiento, a fin de dar respuesta pública a la celeridad que el mercado turístico internacional exige. Para cumplir con ambos requisitos, la presente Ley plantea la creación de un nuevo modelo de planeamiento y ejecución.
El contenido de la Ley, además, contempla las medidas de naturaleza tributaria, así como otras medidas de diferente naturaleza destinadas, con carácter general, a la dinamización de la economía y a la racionalización del sector de actuación objeto de la misma, de tal suerte que resulten atractivas para la captación de proyectos de excepcionales dimensiones.
Para ello, se aborda en primer lugar un régimen de autorización integral de la construcción, instalación, puesta en marcha y funcionamiento de grandes instalaciones de ocio y turismo asociado, en razón de la extraordinaria importancia de la inversión económica, en términos de empleo y riqueza, que supone para la Región.
Para facilitar la integración de los eventuales proyectos en la ordenación del territorio, la construcción de infraestructuras necesarias y su encaje en el urbanismo del término municipal en el que se pretenda instalar el Complejo, a través de esta norma se aborda igualmente la creación del instrumento de planeamiento, a los efectos urbanísticos exigibles para la aprobación del mismo.
También, se dispone en la norma una modificación de la Ley del Juego de Extremadura, consistente en la inclusión de una nueva disposición adicional, que regula el régimen jurídico de estos complejos, remitiéndose a esta Ley para definir un tratamiento diferenciado del régimen ordinario establecido actualmente en la Ley del Juego.
A continuación, se propone una modificación de la Ley de Tributos Cedidos de la Comunidad Autónoma, para crear un entorno fiscal más favorable para la implantación de estos complejos, ofreciendo una reducción ostensible del tipo impositivo de la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar para proyectos como el que nos ocupa, aprobados por el régimen especial de grandes instalaciones de ocio.
Como ya se ha referido, la propuesta de Ley de Grandes Instalaciones de Ocio es objetivamente específica y compleja en todos sus aspectos, pues debemos reiterar que el actual marco jurídico no permitía, en su redacción anterior a esta Ley, la implantación efectiva de este tipo de proyectos.
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Fuente: BOE nº 208, 28 de agosto de 2018
